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Informe
Desarrollo Humano en Chile - Año 1998
Las
Paradojas de la Modernización
Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Sinopsis
El
Informe "Desarrollo Humano en Chile, 1998"
continúa la serie que comenzara, a solicitud
del Gobierno de Chile, con el primer Informe
Nacional presentado en 1996.
En
aquel primer estudio se pudo constatar el
avance que se había realizado en el Desarrollo
Humano de las distintas regiones del país.
Sin embargo, al mismo tiempo, se pudieron
observar las brechas e inequidades espaciales
del desarrollo en la distribución de las oportunidades.
Se presentaron los desafíos que el desarrollo
y la democracia enfrentan para alcanzar un
armónico desarrollo que cubra todos los espacios
regionales, comunales y sirva a todas las
personas y comunidades.
Durante
su elaboración se pudo además constatar que
"los cambios registrados en los últimos años
afectan especialmente la vida cotidiana de
la gente y su sociabilidad, con sus tejidos
familiares y comunitarios, sus valores e identidades".
Allí ya se estableció como una hipótesis a
trabajar que "la trama social chilena, si
bien ha avanzado en aspectos cuantitativos,
requiere fortalecerse en el plano cualitativo".
Por esto se proponía como requisito necesario
para hacer más sostenible el Desarrollo Humano,
"complementar una lógica del nivel de vida
con una lógica del modo de vida" (PNUD, 1996).
El
objetivo de este Informe de Desarrollo Humano
es precisamente abordar esos aspectos de la
sociedad chilena, intentando comprender el
sentido y orientación de la modernización
en marcha y su impacto en la vida cotidiana
de la gente y su sociabilidad. Así, se trata
de consignar y analizar, lo más objetivamente
posible, lo que sienten, viven y piensan los
chilenos y las chilenas frente a los cambios
que se desarrollan en el país. Para ello se
reflexiona sobre las oportunidades y sobre
las amenazas que enfrenta la persona como
sujeto del desarrollo.
Todo
lo anterior se analiza desde el particular
ángulo de la Seguridad Humana, que fue el
objeto del Informe Mundial de Desarrollo Humano
1994 realizado por el PNUD. En él se estableció
que "Desarrollo Humano es el proceso de ampliación
de la gama de oportunida-des de que dispone
la gente. La Seguridad Humana significa que
la gente puede ejercer esas opciones en forma
segura y libre, y que puede tener relativa
confianza en que las oportuni-dades que tiene
hoy no desaparecerán totalmente mañana" (PNUD,
1994). Asimismo, se insistió en que es necesario
entender el concepto de Seguridad Humana como
una construcción permanante en la vida cotidiana
de las personas. Es a ese nivel donde las
amenazas del desempleo, las enfermedades,
la delincuencia o la falta de previsión tienen
un real impacto en la gestión de planes personales
y familiares de vida.
Los
datos empíricos levantados y analizados en
este Informe revelan avances importantes en
el desarrollo chileno, junto a grados más
o menos significativos de desconfianza, tanto
en las relaciones interpersonales como en
las relaciones de los sujetos con los sistemas
de salud, previsión, educación y trabajo.
El malestar que se observa hace pensar que
los mecanismos de seguridad que ofrece el
actual "modelo de modernización" resultan
insuficientes o ineficientes. Resumiendo el
diagnóstico: la Seguridad Humana en Chile,
más allá de los considerables éxitos obtenidos,
no tendría un nivel satisfactorio y, además,
ella se encontraría distribuida de manera
desigual.
Las
fuentes de información utilizadas
El
Informe que se entrega está orientado a mirar
las transformaciones emprendidas en el país
con distintas ópticas y métodos analíticos.
Como en todos los Informes de Desarrollo Humano
del PNUD, sus argumentos y conclusiones se
apoyan sobre un sistemático esfuerzo de constatación
empírica. Para este estudio se ha contado
con la mejor y más reciente infor-mación disponible,
incluida, entre otras fuentes secundarias,
la encuesta CASEN 1996, recientemente publicada
por MIDEPLAN. Junto con ella se ha contado
con abundante información primaria, es decir,
producida especialmente para este Informe.
En el ámbito de lo cualitativo, se realizó
una serie de "grupos de discusión", y un estudio
antropológico de historias familiares. En
lo cuantitativo se implementó una encuesta
de opinión a nivel nacional, en conjunto con
el Centro de Estudios Públicos. Todo este
esfuerzo empírico ha tenido siempre como objetivo
servir de base a una reflexión lo más fundada
posible sobre los efectos de las transformaciones
en la vida cotidiana de los chilenos.
CONTENIDO Y PRINCIPALES CONCLUSIONES
DEL INFORME DE DESARROLLO HUMANO 1998
Como
se documenta ampliamente en este Informe,
el país ha tenido una serie de importantes
logros en el ámbito económico y social.
Ha
mantenido una alta tasa de crecimiento. Han
aumentado los salarios reales. Ha bajado la
inflación y la cesantía a niveles históricos.
Han aumentado también, en forma impresionante,
el monto, la variedad y los destinatarios
de las exportaciones. En suma, Chile, en los
últimos diez años, ha más que duplicado su
nivel de ingresos per cápita.
Junto
a ello, disminuye la pobreza en forma constante
a la vez que se aumenta el Desarrollo Humano.
Se incrementa el gasto social casi al doble,
especialmente en educación, salud y vivienda.
Se impulsa la descentralización territorial
tanto regional como comunal y se prioriza
a la gente en el diseño de las políticas públicas.
Los
subsidios monetarios, en tanto, cumplen un
importante papel en mejorar la distribución
de las oportunidades. En efecto, vista según
quintiles de ingreso, la diferencia entre
los extremos, antes de las transferencias
hechas por el Fisco, es de 14,4 veces. Luego
de ellas la distancia se acorta a sólo 8,6
veces. (Discurso sobre el Estado de la Hacienda
Pública. Ministro de Hacienda, 1997)
También
se le ha dado énfasis a una especial y concreta
preocupación por los grupos vulnerables, tales
como adultos mayores, discapacitados, jóvenes,
mujeres jefas de hogar, entre otros, ámbitos
en los cuales se han implementados diversos
apoyos estatales.
Adicionalmente, el gobierno ha planteado nuevos proyectos (algunos
de los cuales son hoy leyes vigentes) tendientes
a mejorar los mecanismos de Seguridad Humana
de que disponen las personas. Ejemplo de lo
anterior son los proyectos de perfeccionamiento
de las normas de la negociación colectiva
y la ampliación de su cobertura; la reforma
del sistema de capacitación laboral; el proyecto
de ley que establece un sistema de protección
al trabajador cesante (PROTAC); la ley del
consumidor; el perfeccionamiento del sistema
de subsidios habitacionales y de garantía
estatal a la calidad de la vivienda, entre
otros. Son una clara manifestación del esfuerzo
realizado por asumir la subjetividad de las
personas y alcanzar la complementariedad requerida
para el logro de la Seguridad Humana.
Sin
embargo, junto a estos logros y avances importantes
coexisten grados más o menos significativos
de desconfianza tanto en las relaciones interpersonales
como en las relaciones de las personas con
los sistemas de salud, previsión, educación
y trabajo. El malestar existente hace pensar
que los mecanismos de seguridad que ofrece
el actual "modelo de modernización" resultan
insuficientes. Los fenómenos presentados en
los distintos capítulos de este Informe permiten
diagnosticar que aunque el país avanza, la
Seguridad Humana en Chile no tiene un nivel
satisfactorio y, además, se encuentra distribuida
de manera desigual.
De
ser correcta esta apreciación, es menester
preguntarse por las razones de dicho malestar.
La indagación descansa sobre una hipótesis:
a la luz de diversos antecedentes parece plausi-ble
interpretar el malestar como la expresión
larvada de situaciones de inseguridad e incer-tidumbre.
De este supuesto se desprenden las dos interrogantes
que orientan el análisis:
¿Por
qué las personas se sienten inseguras si la
modernización de los sistemas e instituciones
sociales muestra y augura un aumento de las
oportunidades?
¿Qué
consecuencias puede tener tal desajuste entre
los logros de la modernización y la percepción
de la gente para un desarrollo que pretende
ser humano y sustentable?
El
esquema de análisis
Para
los fines de este Informe se presenta un esquema
de análisis que permita entender e interpretar
los desafíos de la Seguridad Humana en la
sociedad chilena, en el marco del Desarrollo
Humano. El esquema conceptual indica la forma
cómo debieran relacionarse distintos aspectos
de una sociedad de modo de llevar a cabo un
proyecto de modernidad y Seguridad Humana.
La
modernidad se encuentra cruzada por varias
tensiones. Una de sus características sobresalientes
es la tensión entre la modernización y la
subjetividad. Como es sabido, por modernización
se entiende la expansión del cálculo medios-fines
a los diversos campos de la vida social. El
despliegue de esta racionalidad instrumental
es lo que otorga a la sociedad moderna su
eficiencia y dinamismo. Sin embargo, estos
criterios se transforman en fines absolutos
si no son puestos en relación con la dimensión
subjetiva del desarrollo. Como bien recuerda
el concepto de Desarrollo Humano, es la persona
el sujeto del proceso social. No hay modernidad
al margen de la persona, de sus valores y
afectos, de sus conocimientos y motivaciones,
de sus miedos y proyectos. La subjetividad
abarca a la personalidad individual, pero
también a sus pautas socioculturales y su
sociabilidad cotidiana.
A
la par con esta relación entre modernización
y subjetividad cabe resaltar una segunda tensión.
Otro rasgo característico de la modernidad
reside en el proceso de diferenciación. Este
implica, en lo subjetivo, el desarrollo de
la individualidad en sus múltiples modalidades.
En lo objetivo, significa la diferenciación
de los distintos campos sociales, por ejemplo,
la economía, la educación, la salud, la previsión,
la ciencia, el derecho, como "sistemas funcionales".
Junto
con esta diferenciación de la sociedad, tiene
lugar un proceso de integración. Igualmente,
cabe distinguir aquí una integración social,
basada en los valores y las normas sociales
que cohesionan a los sujetos en tanto identidades
colectivas. Por otro lado, se aprecia una
integración sistémica, que incorpora a las
personas a las lógicas internas del sistema
político, económico, cultural.
En
el desarrollo histórico de la sociedad moderna,
estas tensiones generan amenazas y oportunidades.
Existe el peligro de que un polo distorsione,
anule o subordine al otro polo de la tensión.
También se abren oportunidades de articular
las diferentes tendencias de modo que sus
potencialidades se complementen. A esa complementariedad
entre modernización y subjetividad, entre
las tendencias de diferenciación e integración
apunta la noción de Seguridad Humana. Esta
complementariedad encarna el "círculo virtuoso"
del Desarrollo Humano.
La
Seguridad Humana consistiría, entonces, en
la existencia y disposición de los mecanismos
sociales que hagan posible la mantención de
la complementariedad (el equilibrio) entre
esas tensiones. El Desarrollo Humano, representa
la acumulación de capacidades que las personas
pueden lograr en el tiempo, gracias al sano
equilibrio o complementariedad entre las distintas
condiciones sociales.
En
el caso chileno, podría argumentarse que la
supremacía del cuadrante referido a la modernización
de los sistemas, en especial de la economía,
estaría provocando desconexiones y asintonías
entre todos los cuadrantes, afectando sobre
todo a la subjetividad individual y colectiva.
La hipótesis central de este Informe plantea
que esas asintonías pueden conformar un malestar
social que atente contra las posibilidades
de mejorar la Seguridad y el Desarrollo Humano
en Chile.
Indice de Seguridad Humana:
propuesta metodológica
Para
operacionalizar el concepto de Seguridad Humana,
se formula en el tercer capítulo el "Indice
de Seguridad Humana". En él se presenta una
visión descriptiva del fenómeno de la Seguridad
Humana en Chile, a partir de la elaboración
de instrumentos estadísticos, los que constituyen
una propuesta metodológica especialmente diseñada
para este Informe. Estos instrumentos buscan
sintetizar las distintas dimensiones y ámbitos
de manifestación de la Seguridad Humana, entregando
una panorámica de la sociedad chilena desde
distintos puntos de vista: el espacial, el
etario, el socioeconómico y el de sexo.
El
fenómeno de la Seguridad Humana se aborda
desde dos perspectivas que constituyen dos
ámbitos diferentes pero complementarios que
construyen la seguridad global de las personas:
lo objetivo, referido a la circunstancias
concretas de disposición o no de mecanismos
de seguridad, y lo subjetivo, representado
por la opinión evaluativa de las personas
respecto de su seguridad general.
La
conclusión más importante que nos entregan
estos instrumentos es que la Seguridad Humana,
tanto objetiva como subjetiva, es baja y está
desigualmente distribuida entre los distintos
grupos sociales y regiones del país. Ambos
índices calculados dan fundamento empírico
a esta afirmación.
A
modo de ejemplo se entrega en esta sinopsis
el resultado del Indice de Seguridad Humana
Objetivo (ISHO) para las diferentes regiones
de Chile. (Vver GRAFICO A)
En
el GRAFICO A se aprecia que las regiones presentan
desiguales niveles de Seguridad Humana objetiva.
Un primer grupo está conformado por las regiones
con mejor situación objetiva de seguridad:
Magallanes, Metropolitana y Antofagasta. Un
segundo grupo reúne a las regiones de Atacama,
Valparaíso y Tarapacá, que ocupan un lugar
intermedio. Luego aparece la región de Aysén
como última del grupo de mejor desempeño relativo.
Finalmente el grupo de bajo logro lo encabezan
las regiones de O´Higgins, Bío-Bío y Coquimbo
y lo cierran Los Lagos, Maule y Araucanía.
Por
su parte, el Indice de Seguridad Humana Subjetivo
(ISHS) muestra que, en un contexto de bajos
valores generales del índice, existe una importante
variabilidad en las evaluaciones de la seguridad
subjetiva regional (ver GRAFICO B).
Sin
embargo, lo que distingue a la evaluación
subjetiva es el cambio que se observa en la
tendencia general que hasta ahora han presentado
las distintas clasificaciones que se han hecho
de las regiones. Ahora, en función del Indice
de Seguridad Humana Subjetivo, los primeros
lugares de la clasificación regional lo ocupan
las regiones del extremo sur, desde Los Lagos
hasta Magallanes. Los últimos lugares de la
clasificación, son ocupados esta vez por las
regiones de la zona centro norte, desde O'Higgins
hasta Atacama. Llama también la atención que
la Región Metropolitana, acostumbrada a encabezar
la mayoría de las clasificaciones regionales,
en materia de seguridad subjetiva ocupa sólo
el noveno lugar.
Por
su parte, al comparar cómo se ordenan las
distintas regiones según el Indice de Seguridad
Humana Objetivo (ISHO) y el Indice de Seguridad
Humana Subjetivo (ISHS), se constata que existen
regiones donde hay una brecha importante entre
los logros en materia de mecanismos objetivos
de seguridad y los logros respecto de la seguridad
subjetiva.
Del
cuadro presentado a continuación se desprende
que las regiones más consecuentes son las
de Magallanes, Tarapacá y Bío-Bío (cada una
con diferentes niveles de logro). Por su parte,
aquellas que más modifican su ubicación en
las clasificaciones regionales (hacia arriba
o hacia abajo) son, en primer lugar, las regiones
de Maule y Los Lagos (8 lugares), que lo hacen
en sentido ascendente desde el índice objetivo
al índice subjetivo. Les siguen las regiones
de Atacama, Valparaíso y Metropolitana (7
lugares), todas en sentido descendente. Ellas
permiten afirmar que existen regiones donde
hay una brecha importante entre los logros
en materia de mecanismos objetivos de seguridad
y los logros respecto de la seguridad subjetiva
(ver CUADRO A).
Tanto
la comparación de ambas visiones regionales
como otros antecedentes empíricos consignados
en el Informe permiten concluir que existiría
una importante brecha o asintonía entre los
logros objetivos y la percepción subjetiva
de seguridad de las personas.
En
la comparación objetivo-subjetiva no hay que
olvidar cuál es el propósito socialmente deseable
en esta materia. Lo ideal es que los recursos
objetivos de seguridad, su racionalidad, su
inclusividad, la lógica en que se fundan y
el tipo de relaciones sociales que estructuran
sean internalizados por las personas. De esa
manera, estos podrían "sedimentar" en apreciaciones
subjetivas de seguridad.
De
allí que la existencia de asintonías o "brechas"
entre un ámbito y otro remita a fallas en
la complementariedad entre los sistemas y
la gente, las que pueden llegar a producir
un sensible malestar en la sociedad.
Inseguridad: la subjetividad
vulnerada
Otra
aproximación metodológica al tema de la Seguridad
Humana lo constituye un estudio cualitativo
basado en grupos de discusión. Para este estudio
se realizaron 18 grupos de discusión con el
objetivo de reconocer las formas y énfasis
que toma la noción de "Seguridad Humana" en
las conversaciones de las personas en su vida
cotidiana.
En
esas conversaciones se expresan tres temores
básicos: el temor al otro, el temor a la exclusión
social, el temor al sin sentido. Se trata
de tres temores que remiten a las coordenadas
básicas del hecho social: la confianza en
los otros, el sentido de pertenencia y las
certidumbres que ordenan el mundo de la vida
cotidiana. Sabemos que en la sociedad moderna
esas coordenadas no se producen ni reproducen
de modo espontáneo y evidente. Ellas forman
parte de las tareas que la modernidad se ha
propuesto de manera intencional y reflexiva.
Su precariedad remite, por tanto, a un posible
déficit de los mecanismos específicos por
medio de los cuales la sociedad chilena ha
pretendido asegurar la integración social.
El
miedo al otro
En
el capítulo que sigue se ha tratado de mirar
desde un ángulo objetivo e institucional el
tema de la delincuencia y de la seguridad
ciudadana en general. Lo que se ha denominado
el "miedo al otro" es una de las principales
señales de la inseguridad que entrega el estudio
de los grupos de discusión.
En
efecto, los chilenos suelen asociar espontáneamente
la inseguridad con la delincuencia. Esta representa
una de las preocupaciones principales de los
entrevistados en las distintas encuestas en
los últimos años.
Sin
embargo, a partir de las investigaciones hechas
para este informe pareciera ser que la inseguridad
descansa, más allá de las tasas reales de
delitos, sobre la imagen metafórica de un
delincuente omnipotente y omnipresente, que
condensa un temor generalizado y, por lo mismo,
exagerado. El delincuente se convierte, al
menos en parte, en un "chivo expiatorio" que
nombra (y esconde) una realidad difícil de
asir.
El
análisis de la seguridad ciudadana remite
pues a factores subyacentes. En el miedo al
otro parecieran resonar otras inseguridades;
aquellas provocadas por el debilitamiento
del vínculo social, del sentimiento de comunidad
y, finalmente, de la noción misma de orden.
El
Estado de la sociabilidad en chile
Otro
resultado que entregan dichos grupos es que
la gente en sus conversaciones da cuenta de
que el "nosotros", es decir, la identidad,
la confianza y la sociabilidad, se habría
resquebrajado. En el capítulo sexto se entregan
los resultados de las indagaciones empíricas
sobre estos temas.
Una
primera tendencia en la que se expresaría
tal situación se podría llamar la "retracción
de la sociabilidad". El "nosotros" con el
cual se identifica la gente, en el cual deposita
su confianza y con el cual construye sus redes
de relaciones, se restringe cada vez más a
los círculos íntimos de familiares y amigos.
Lo público aparece como un espacio ocupado
por un "otro" anónimo y, a veces, amenazador.
(Ver CUADRO B)
Lo
que define la retracción a los círculos íntimos
es la desconfianza que se tiene de los "otros"
anónimos. El "nosotros" aparece más como un
refugio y una defensa que como un espacio
de encuentro.
Una
segunda tendencia es la debilidad del "nosotros"
público, aquel que se establece sobre lazos
más distantes, menos intensos y entre anónimos.
Un aspecto importante de esta debilidad es
la percepción de falta de reconocimiento y
representación de las instituciones públicas,
precisamente aquellas encargadas de crear
los vínculos que hacen a la ciudadanía moderna.
Comunicación, información y Seguridad
Humana
No
obstante el papel crucial que desempeñan en
la vida cotidiana de los chilenos los medios
de comunicación, su contribución a la Seguridad
Humana es ambivalente. Cuando la gente entrevistada
acusa una carencia de información y una falta
de confianza en la información recibida, podemos
concluir que ella se siente insuficientemente
habilitada para manejar las oportunidades
y los riesgos que plantea el actual proceso
social. (Ver CUADRO C)
El
sentimiento de inseguridad no proviene de
una falta de acceso a los medios de comunicación;
de hecho, existe una amplia cobertura y una
variada oferta. Por el contrario, el excesivo
consumo de ellos, especialmente la televisión,
puede también afectar a la Seguridad Humana
por la vía de modificar ciertas conductas
básicas de la sociabilidad.
En
la actualidad la televisión constituye la
principal actividad de las personas durante
el tiempo libre, independiente del nivel socioeconómico.
Se calcula que la gente en Chile ve un promedio
de 3 horas y media de televisión durante los
días de semana. Según éste y otros antecedentes
incorporados en este Informe es admisible
suponer que la televisión acompaña y potencia
el proceso de "retracción de la sociabilidad"
reseñado anteriormente.
Así,
es plausible pensar que las personas comiencen
a buscar seguridad ya no en la capacidad de
incidir sobre la realidad, sino en su capacidad
de desvincularse de ella. Se trataría de una
corrosiva "seguridad por desconexión".
Los sistemas funcionales y la Seguridad
Humana
El
Informe da un paso más para completar la información
más objetiva posible sobre la Seguridad Humana
al entregar algunos antecedentes sobre la
situación de salud, previsión, educación y
trabajo. En cada una de estas dimensiones
se profundiza con respecto a las percepciones
que tiene la gente sobre la seguridad que
logran en cada uno de estos campos. Los capítulos
séptimo y octavo se refieren a estos puntos.
En
ambos, el análisis ha querido mostrar que
si bien existen importantes avances y logros
en cada uno de los cuatro ámbitos referidos,
es preciso poner de relieve también algunos
rasgos poco conocidos del funcionamiento de
esos sistemas. Rasgos que, justamente, muestran
sus falencias para proveer de seguridad a
las personas en sus respectivas áreas.
Constatamos
una modernización exitosa si nos atenemos
a los indicadores macrosociales. Las estadísticas
de cada campo son confirmadas por la opinión
de los chilenos que, según señalan diversas
encuestas, perciben que su situación personal
es mejor que la de sus padres. La relación
entre sujetos y sistemas funcionales parece
pues satisfactoria. Los campos analizados
muestran no sólo un proceso de diferenciación,
sino también de integración. Existen altos
grados de "integración sistémica" en el sentido
de que dichos sistemas de salud, previsión,
trabajo y educación ofrecen una cobertura
importante de la población correspondiente.
Visto
así, no habría razones objetivas ni subjetivas
de inseguridad. No obstante, los chilenos
se manifiestan inseguros en cada uno de los
campos mencionados. A pesar de un avance modernizador,
o quizás a causa de él, la mayoría de la gente,
según la base empírica de este Informe, se
siente insegura de encontrar empleo, y no
está convencida de que la educación vigente
asegure el futuro de sus hijos. Tampoco confía
en poder costear una atención médica oportuna
y de buena calidad, y teme no tener ingresos
suficientes para vivir adecuadamente en la
vejez.
Modernización
y malestar
El
malestar antes mencionado no configura una
inseguridad activa, expresada en protestas
colectivas. Es un malestar difuso (y quizás
confuso por el hecho mismo de no vislumbrar
un motivo). No por ello debe ser descartado
como una insatisfacción propia de la naturaleza
humana. El malestar puede engendrar una desafiliación
afectiva y motivacional que, en un contexto
crítico, termina por socavar el orden social.
Además, y por sobre todo, el malestar señaliza
que la Seguridad Humana en Chile puede ser
menos satisfactoria de lo que muestran los
indicadores macrosociales.
El
análisis sectorial entrega dos pistas para
interpretar ese malestar. Una primera clave
parece ser la falta de confianza en los sistemas
funcionales. La desconfianza puede estar motivada
por la percepción de que dichos sistemas distribuyen
de manera desigual oportunidades y riesgos.
La investigación muestra que no sólo existe
un acceso desigual al empleo y al consumo,
a la educación, la salud y la previsión, sino
que esta desigualdad es percibida por las
personas. La mayoría de los entrevistados,
con excepción del grupo socioeconómico alto,
teme no estar en condiciones de aprovechar
las oportunidades del desarrollo y de asegurarse
contra sus riesgos.
La
desconfianza puede estar motivada precisamente
por el mal funcionamiento de los sistemas;
no se confía en éstos porque no cumplen a
cabalidad sus respectivas funciones. Los casos
más notorios son el sistema de salud y el
de previsión; siendo mecanismos explícitos
de seguridad frente a infortunios, las personas
entrevistadas, en su gran mayoría, no los
perciben como proporcionadores de seguridad.
Dichos sistemas podrían descuidar inadvertidamente
su función social de brindar seguridad y operar
predominantemente según una interpretación
desvirtuada de la "lógica del mercado".
Una
segunda clave revela que una vinculación demasiado
contractualista e instrumental entre las personas
y dichos sistemas tiende a ignorar la dimensión
cultural de estas relaciones. Un enfoque percibido
como excesivamente "economicista" puede descuidar
otras necesidades de los individuos, como
los lazos de confianza, las relaciones de
gratuidad y solidaridad, el respeto, la pertenencia
y, en general, toda la trama propia de la
sociabilidad cotidiana. Entonces, las formas
de integración social se debilitarían, dejando
desamparadas a las personas. Aflora la sensación
de que las personas pueden ser instrumentalizadas
en función de la mayor competitividad y productividad
de los sistemas.
Sistemas
y Seguridad Humana: el caso de la previsión
Un
ejemplo de la relación que se establece entre
los sistemas y la seguridad de las personas
se reconoce en el ámbito de la previsión.
Este es uno de los sectores donde la modernización
chilena ha sido más ampliamente exitosa y
reconocida. No obstante, al momento de evaluarse
en función de su capacidad de producir seguridad
en las personas, aparecen falencias importantes.
La
inseguridad previsional que reflejan las encuestas
de opinión responde a varias razones. En primer
lugar, es menester mencionar el hecho de que
los hogares chilenos suelen no poder apoyarse
en una acumulación sostenida de capital a
lo largo de dos o más generaciones. El patrimonio
heredado parece ser escaso.
En
segundo lugar, cabe recordar la cobertura
limitada de los trabajadores independientes
y la no cotización de muchas empresas de la
economía informal, como también las deudas
de cotización previsional de muchas empresas
del sector formal de la economía. Ello conforma
un porcentaje de trabajadores desprotegidos
cercano al 35% de la fuerza laboral.
En
tercer lugar, para la mayoría de los afiliados,
la inseguridad subjetiva podría estar vinculada
al hecho de que el sistema, por su propia
naturaleza, no garantiza ni establece un monto
determinado de las pensiones. Además, dada
la complejidad del sistema, las posibilidades
de sacar real provecho de su potencialidad
se ven restringidas porque la mayoría de la
gente no maneja los códigos necesarios para
ello, y el sistema no les provee de información
adecuada para la mujer y el hombre común.
Seguramente el beneficio será mayor en el
nuevo sistema de previsión que en el de reparto,
pero, en la medida en que el monto de las
pensiones dependa de las tasas de rentabilidad
del mercado de capitales, el esfuerzo personal
podría perder buena parte de su atributo de
"previsión", ya que las pensiones aparecerían
subordinadas a los ciclos inestables de la
economía. Lo anterior pareciera impactar en
la subjetividad de las personas (como lo muestra
el CUADRO D), independiente del hecho de ser
o no cotizante en un sistema previsional.
La
inseguridad subjetiva no es arbitraria. Estudios
demuestran que un 1% de diferencia en la rentabilidad
obtenida por un afiliado durante toda su vida
activa afecta en un 20% el monto de su pensión
futura (O.Macías y M. Salinas, 1997). Por
cierto, lo decisivo es la rentabilidad a largo
plazo, que con 12% de promedio anual desde
1981 a la fecha, genera buenas perspectivas.
Sin embargo, ello no disminuye la preocupación
por los vaivenes a corto plazo, más aún cuando
las turbulencias económicas pueden escapar
al control nacional.
En
resumidas cuentas, la gente participa de un
sistema previsional que está cumpliendo satisfactoriamente
los objetivos desde el punto de vista económico,
pero que no respondería con igual grado de
satisfacción a las demandas subjetivas de
seguridad. La gente no percibe que el sistema
previsional le asegure una vejez apacible.
EL
caso de la previsión aquí reseñado constituye
un ejemplo del tipo de análisis que se hace
en el Informe en relación con los sistemas
funcionales más centrales para la vida de
la gente (salud, educación y trabajo). Así,
junto con tomar nota de los éxitos que la
modernización ha alcanzado en cada uno de
ellos, en el Informe se busca exponer aquellas
otras características menos conocidas que
pueden incidir negativamente en la Seguridad
Humana de las personas.
La
familia: una fuente de seguridad amenazada
Otra
aproximación metodológica a la Seguridad Humana
son los estudios de familia. Estos tienen
como objetivo entregar los resultados de una
observación en profundidad a 26 familias de
distintas regiones, actividades y estratos
socioeconómicos escogidas al azar. Se persigue
de esa forma captar cómo ellas enfrentan y
gestionan en la vida cotidiana los momentos
de inseguridad. Este es el sentido del capítulo
noveno del presente Informe.
A
pesar del carácter aleatorio de la muestra,
todas las familias entrevistadas registran
en sus biografías momentos de crisis que se
han convertido en situaciones generalizadas
de inseguridad. Después de esas experiencia
no han vuelto a ser los mismos. Muchas de
ellas salen de ahí más dañadas que a salvo,
otras se han superado. Quienes tras las crisis
mantienen la unidad familiar, lo hacen a pesar
del conjunto de adversidades que enfrentaron.
Los que están integrados perciben que no poseen
elementos suficientes para enfrentar las nuevas
amenazas que surgen del entorno social. En
los casos más extremos, algunos optan por
el aislamiento y el debilitamiento de su sociabilidad
como estrategia defensiva.
Allí
es donde radica la debilidad actual de la
familia: en las dificultades para gestionar
sin desintegrarse los desafíos de la incorporación
de la mujer al trabajo, de la creciente individuación
de las preferencias y estilos comunicativos
de los hijos, de las exigencias económicas
para la integración por medio del consumo,
etc.
Las
normas que regulan la vida familiar son cada
vez menos eficaces para la gestión de las
amenazas y oportunidades del entorno en relación
con el objetivo de proporcionar seguridad
a todos sus miembros. Ello se expresa en cambios
profundos en la constitución de la familia.
Se reduce el tamaño de la familia inmediata,
pero en muchos casos aumenta la familia ampliada,
donde coexisten tres generaciones. Desciende
la nupcialidad y nacen muchos hijos de padres
no casados. Aumentan las relaciones prematrimoniales,
el número de madres solteras y de embarazos
precoces. Crece el número de rupturas familiares,
las parejas recompuestas con hijos de padres
y madres distintos y las familias monoparentales.
El paisaje familiar, por lo tanto, se ha vuelto
plural y diverso.
Vale
la pena, entonces, preguntarse ante este panorama
si no es mucha la carga que sobre los hombros
de las familias, especialmente de las mujeres,
ha depositado el proceso de modernización
en marcha. Una mejoría de nuestra Seguridad
Humana exigiría una gran conversación pública,
con un lenguaje nuevo, acerca de los caminos
para un nuevo pacto entre la familia y la
sociedad. Este será uno de los temas a tratar
en el próximo Informe.
REFLEXIONES
GENERALES SOBRE EL TEMA DE LA SEGURIDAD HUMANA
EN CHILE
Ante
la pregunta de por qué los chilenos se sienten
inseguros, es posible, a la luz de todos los
antecedentes revisados en este Informe, entregar
al menos tres líneas de respuestas complementarias:
Inseguridad
por asincronías entre subjetividad y modernización
Existe,
por un lado, el ritmo acelerado de las transformaciones
económicas. En términos estructurales, el
rasgo sobresaliente de la época es la mayor
diferenciación de "sistemas funcionales" con
"reglas del juego" específicas. Tanto el sistema
económico como el de salud, de previsión o
el mismo sistema político van conformando
campos relativamente cerrados y autorreferidos.
Al obedecer exclusivamente a sus propios códigos
internos, dichos "sistemas funcionales" adquieren
una autonomía desconocida hasta hace algunos
años. Esta autonomía, cuando no se da en condiciones
de complementariedad con la subjetividad de
las personas, familias y comunidades, tiene
una implicancia negativa para la seguridad.
El objetivo es, entonces, que junto con esa
autonomía, los sistemas consideren la subjetividad
de las personas.
Insuficiencias
de las políticas de seguridad
La
inseguridad de las personas en Chile radica
también en las insuficiencias que muestran
las actuales políticas de seguridad. Diversos
capítulos del Informe analizan algunos de
estos mecanismos en el caso chileno.
Una
deficiencia del actual esquema de seguridad
consiste en el excesivo énfasis en la monetarización
de los riesgos, sin considerar el carácter
de servicio a las personas que tienen los
sistemas funcionales de seguridad. Ambos aspectos
debieran ser complementarios y no antagónicos.
Los problemas suelen ser procesados y abordados,
muchas veces, en la medida en que sean traducibles
a un cálculo de inversiones, costos y beneficios.
Otra insuficiencia de los dispositivos de
seguridad es su falta de consideración de
las amenazas nuevas. Los mecanismos disponibles
debieran responder a buena parte de los nuevos
riesgos que enfrentan los chilenos, como,
por ejemplo, los efectos de las crisis económicas
externas, o las consecuencias del deterioro
ambiental.
Una
de las principales razones de inseguridad
que se desprende de los antecedentes recogidos
reside en la tradicional distribución desigual
de las oportunidades y su acceso incierto
a ellas. Particularmente en los campos de
la educación y de la salud se aprecia que
más allá de los logros de los últimos años,
los sistemas aún no pueden asegurar un total
acceso equitativo a sus beneficios; por el
contrario, es el nivel socioeconómico de la
persona el que, predominantemente, determina
sus opciones. De allí la importancia de la
expansión de los planes gubernamentales destinados
a enfrentar explícitamente estas desigualdades.
Especial mención merece la reforma educacional
en marcha.
El
deterioro del vínculo social
La
inseguridad proviene no sólo de algunos efectos
indeseados de la modernización; ella reside
también (y conviene recalcarlo) en los cambios
que sufre la subjetividad.
La
Seguridad Humana hace hincapié en el "capital
social", ese fondo acumulado de confianza
social, de creación compartida de las reglas
del juego y asociatividad que se generan en
sociedad. Este sustrato adquiere mayor gravitación
en la actualidad dado que mientras más se
especializan las actividades, más dependen
las personas de la cooperación con otros.
Los
datos presentados en este Informe sugieren,
sin embargo, un deterioro de la sociabilidad
en Chile. Ello se manifestaría en un alto
grado de desconfianza, una asociatividad precaria,
la descomposición de las identidades colectivas
tradicionales, e incluso cierto debilitamiento
de la cohesión intergeneracional en la familia.
Lo anterior se expresa en lo que algunos han
llamado "patologías del vínculo social" (Fitoussi
y Rosanvallon, 1996), como la violencia intrafamiliar,
la violencia sexual, la toxicomanía, los actos
de incivilidad y desborde anómico, el aumento
de la delincuencia juvenil, entre otras.
De
ser así, el fortalecimiento del capital social
se convierte en una tarea prioritaria del
Desarrollo Humano en Chile.
Los elementos
desactivadores de la inseguridad
Ante
tal situación cabe preguntarse: ¿porqué este
malestar no se expresa en forma manifiesta?
En otras palabras, ¿qué factores neutralizan
la inseguridad, manteniéndola en un estado
de malestar difuso?
Una
manera de "desactivar" la inseguridad podría
consistir en negarla, y el modo más rotundo
de negar un problema es el éxito. Después
de todo, "el sistema funciona". Esta evaluación
exitosa se asienta en bases reales. Otra cosa
es el "exitismo", cuyo fundamento descansa
sobre una falacia. De la constatación "el
sistema funciona bien así", se concluye que
" el sistema no funciona bien sino así".
Por
otro lado, los éxitos económicos alimentan
un enfoque gerencial de los problemas nacionales.
Todos los sectores, tanto las elites como
el ciudadano común, parecen concordar en un
mismo objetivo: resolver los problemas de
la gente, y en un mismo método: una gestión
adecuada. Las inseguridades sociales son reducidas
a problemas puntuales. El manejo del entorno
inmediato promete ese control social que se
sabe difícil al nivel del conjunto de la sociedad.
Otra
visión supone que el mecanismo más eficaz
para neutralizar las inseguridades como una
amenaza colectiva parece residir en la privatización
de los riesgos y las responsabilidades. Una
vez que los riesgos son atribuidos (y asimilados)
sólo como un asunto de exclusiva responsabilidad
individual, pareciera desvanecerse la responsabilidad
social.
Las
inseguridades son desactivadas igualmente
por las dificultades de tematizarlas como
un problema colectivo. A la inhibición de
manifestar las inseguridades, arriba mencionada,
se agrega la dificultad de codificarlas. Resulta
necesario un debate público en torno al malestar,
para lo cual deben fortalecerse la sociabilidad
y sus relaciones de comunicación.
En
la medida en que las personas logren reconocer
sus inseguridades en algún código interpretativo
que pueda dar cuenta de tales experiencias,
éstas les serán inteligibles. De esta manera,
las inseguridades e incertidumbres no quedarán
relegadas al "cuarto oscuro" donde se esconde
esa desazón difusa y persistente que se diagnostica
en el Informe.
Las
respuestas parciales
El
debate chileno ha tomado nota del malestar.
Muchas autoridades lo han detectado y han
dado cuenta de él. Han surgido diversas propuestas
de interpretación que (de modo esquemático
y con el único propósito de iluminar la propuesta
del Informe) pueden ser resumidas en dos enfoques.
La
respuesta "tecnocrática"
privilegia al proceso de modernización y a
las dinámicas de los diversos sistemas funcionales
como factor básico del desarrollo social,
e intenta explicar desde ahí las experiencias
subjetivas de malestar e inseguridad. La formula
sería simple: más eficiencia = más integración
de las personas al sistema y menor inseguridad.
El
enfoque "nostálgico"
privilegia, a la inversa, el proceso de subjetivación,
denunciando el olvido de la historia y las
tradiciones, la erosión de las identidades
colectivas y las formas compulsivas de sociabilidad.
Asume el punto de vista de una subjetividad
agredida por las estrategias de modernización.
Este enfoque, sin embargo, es ciego a los
aportes de la modernidad, negando su papel
en el desarrollo de Chile.
La
respuesta "tecnocrática" y la "nostálgica"
tienen un elemento en común: ellas privilegian
ya sea la modernización, ya sea la subjetividad,
pero no se plantean la complementariedad o
el equilibrio entre ambas.
Consecuencias
de la falta de complementariedad
La
falta de complementariedad entre modernización
y subjetividad, y las dificultades para asumirla
socialmente, parecen ser las principales razones
de la inseguridad objetiva y subjetiva en
Chile. El Chile actual se caracteriza por
un desacople de ambos procesos que, a falta
de mediaciones, distorsiona tanto el despliegue
de la subjetividad como la sustentabilidad
de la modernización. Todo ello puede afectar,
incluso, a la convivencia democrática.
Redefinir
el significado de la democracia
Como
corolario del diagnóstico de este Informe,
es posible levantar la hipótesis de que una
mala complementariedad afectaría además a
la democracia, tanto en su forma como en su
significado.
Sería
prematuro identificar el "desencanto" palpable
en las elecciones de 1997 con un rechazo a
la democracia; parece expresar más bien una
desazón con el modo de vida. Podría tratarse
de un malestar con el "modo de ser" de la
sociedad chilena, pero del cual se responsabiliza
a la política. En todo caso, tal imputación
de responsabilidad presupone implícitamente
que la política democrática puede cambiar
el modo de vida.
El
malestar expresado por los ciudadanos obligaría
a reflexionar el sentido que tienen el orden
democrático y la política en el nuevo contexto.
Por una parte, la política se inserta en el
proceso de modernización y opera (de modo
análogo a otros sistemas funcionales) como
un "sistema político" relativamente autorreferido
y con una "lógica funcional" específica; por
la otra, ella invoca difusamente la constitución
de sujetos individuales y colectivos en una
"comunidad de ciudadanos". Entre ambos momentos,
entre "política institucional" y "política
ciudadana" por así decir, la brecha (inevitable)
pareciera aumentar. Esta bifurcación subyace
a la distancia que parece estarse dando entre
el sistema político y la ciudadanía y se hace
visible en ella.
A
la luz del Informe, dicha distancia revela
la necesidad de que la "política ciudadana"
encuentre formas de nombrar e interpretar
sus motivaciones e intenciones; que desarrolle
cauces para expresar sus vivencias prácticas;
que logre, en definitiva, traducir al código
funcional de la política institucionalizada,
los sentidos implícitos de la vida cotidiana
de las personas.
Implica,
en definitiva, que la política asuma la difícil
tarea de dotar al proceso de desarrollo de
un "proyecto" y un horizonte de futuro que
"haga sentido".
La
construcción de una "sociedad ciudadana" parece
ser uno de los grandes desafíos del Desarrollo
Humano en Chile. Será tarea del próximo Informe
explorar si y cómo la democracia chilena pudiera
articular la subjetividad y la racionalización
de los sistemas funcionales en el nuevo contexto.
Desafíos
para el logro de la complementariedad requerida
La
sociedad chilena es moderna en la medida en
que reflexiona sobre sí misma, sobre su "modo
de vida", sobre su historia y sus objetivos.
Impulsar el proyecto de modernidad de Chile
no sólo plantea desafíos, él mismo es el desafío.
Analizar y discutir las condiciones del desarrollo
es una premisa para ser sujeto del desarrollo
y, por ende, hacerse responsable de él.
El
Desarrollo Humano Sustentable brinda una perspectiva
ampliamente compartida: el ser humano como
centro del desarrollo. Para que ello sea algo
más que una noble intención, hay que tener
presentes los desafíos y condicionamientos
que plantea en el contexto nacional y mundial
actual. La noción de Seguridad Humana ayuda
a comprender las oportunidades y los riesgos
en juego. A lo largo del Informe se presentan
los logros de las transformaciones en marcha
al mismo tiempo que sus insuficiencias.
Hacer
de la tensión entre modernización y subjetividad
una relación de complementariedad plantea,
en el caso de Chile, importantes desafíos.
A la vista de los antecedentes elaborados,
un primer desafío consiste en fortalecer el
capital social. Cuidar y profundizar las distintas
formas de sociabilidad, promover las relaciones
de confianza y cooperación, en fin, fortalecer
el vínculo social entre las personas, parece
ser el modo más eficaz de devolver a las personas
(individuales y colectivas) el protagonismo
que requieren.
Fortalecer
el capital social significa, en segundo lugar,
aprender a escuchar a las personas. No sólo
"poner la oreja" sino "ponerse en su piel"
para poder comprender sus demandas verbalizadas
como también sus inquietudes mudas. No es
fácil enfrentar dicho reto cuando la comunicación
es débil. Una condición básica para el diálogo
social es, sin duda, el ámbito público. Sólo
en este espacio a la vez abierto y compartido
las personas pueden elaborar el lenguaje y
los códigos interpretativos capaces de dar
cuenta de lo que les pasa.
Dicha
"codificación" de las preocupaciones y demandas,
de los miedos y anhelos de la gente, adquiere
voz en el discurso público. Las personas buscan
en los discursos públicos no sólo respuestas
prácticas sino también propuestas de sentido
e identidad, reflexiones sobre los valores
y retos en juego; en breve, buscan reconocerse
a sí mismas como partícipes de un orden colectivo.
Ello implica, en concreto, discursos públicos
que se hacen cargo de la inseguridad e incertidumbre
de los chilenos, de sus miedos al otro, a
la exclusión económica, al sin sentido. Que
logran nombrar e interpretar las demandas
de las personas de ser respetadas en su dignidad
humana, de ser reconocidas tanto en su singular
individualidad como en sus identidades colectivas.
Implica, en resumidas cuentas, discursos públicos,
de los distintos actores, con más humanidad.
Restituir
a la persona su protagonismo como sujeto del
desarrollo exige un esfuerzo compartido. De
la naturaleza misma del objetivo se desprende
que no permite un enfoque elitista y centralista.
Tiene que ser formado "desde abajo", a través
de la vinculación intersubjetiva. Exige, en
palabras de Ralf Dahrendorf, reescribir la
"gramática" de la trama social. En su historia
la sociedad chilena ha ido formulando y reformulando
acorde con las circunstancias un "contrato
social" que reúne y compromete a los ciudadanos
en torno a ciertos principios y objetivos
constitutivos del orden. El pacto puede plasmarse
en una fórmula constitucional o en cierto
consenso básico y suele modificarse con el
cambio del contexto.
Pues
bien, las profundas transformaciones y las
situaciones de malestar e inseguridad que
ellas generan hacen pensar si no habrá llegado
la hora de actualizar el "contrato social".
Cabe interrogarse si hacerse cargo de Chile
como una sociedad moderna no significa, en
síntesis, renovar el "modo de ser" actual
y desarrollar una "sociedad ciudadana" o ,
en otras palabras, una sociedad de personas.
Vale
para esta hora la siguiente pregunta: si muchos
creen que los consensos ya están logrados,
¿por qué un nuevo contrato social? La respuesta
puede ser importante dado que es posible que
a los consensos sobre la transición y el orden
económico, logrados al interior de la elite
política y empresarial, les falte hoy un amplio
contrato social que abarque el conjunto de
los desafíos de una auténtica modernidad.
El
país está inserto en un proceso global de
modernización del cual no puede marginarse.
Ello no implica, empero, que el rumbo y ritmo
de la modernización estén determinados de
antemano. Enfocar la modernización chilena
en la perspectiva del Desarrollo Humano permite
enriquecer la conducción del proceso. El desafío
es grande pues requiere creatividad e innovaciones
de largo alcance, mas el país está preparado.
Junto
con muchos otros aportes se espera que el
Informe contribuya, a partir de estas reflexiones,
a las capacidades de Chile para enfrentar
los retos de la nueva época. El Informe de
Desarrollo Humano de Chile 1998, como todos
los que entrega el PNUD en el mundo, es un
Informe abierto al diálogo, por lo que el
PNUD desea invitar a todos quienes comparten
perplejidades y anhelos a sumarse a esta conversación.
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